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                  超1/4煤炭礦區突破生態紅線
                  作者:朱妍 于孟林 | 來源:中國能源報 | 時間:2020-10-22

                  露天煤礦開采現場圖。
                  人民圖片

                      “9月20-24日,中央第六生態環境保護督察組下沉山西霍東礦區開展現場督察。督察發現,國家能源局審核把關不嚴,山西霍東礦區總體規劃中缺乏對泉域保護的要求,礦區部分煤礦違規超采甚至無證開采巖溶地下水。”生態環境部近日通報的一則警示案例,點名批評國家能源局及多家煤礦,引發行業關注。

                      通報顯示,霍東礦區屬于《全國主體功能區規劃》確定的限制開發區域,水環境敏感。但該礦區涉及的26家煤礦中,有22家均存在開采巖溶水行為。其中,6家煤礦在無取水許可的情況下,2018年以來非法開采巖溶水超60萬立方米;16家煤礦雖有取水許可,但其中11家存在超采行為,占比近七成。究其原因,督察組將根源指向礦區總體規劃。

                      規劃作為基本依據,非但未能發揮指導作用,反而因不科學、不合理,埋下嚴重隱患——記者了解到,在國內煤礦開發領域,上述情況并非個案,且煤炭礦區規劃現存的問題遠不止于此。

                      “直接而罕見地將板子打在國家能源局身上,足見規劃問題的嚴重性”

                      霍東礦區總規劃面積約4110平方公里、煤炭資源總量366億噸,既是全國14個大型煤炭基地——晉中基地的重要組成,也是《全國礦產資源規劃(2016-2020年)》劃定的國家規劃礦區之一,被列入重點監管區域。

                      除身份重要外,霍東礦區還是生態環境敏感區域。據悉,霍泉是山西19個巖溶大泉之一,肩負當地農業灌溉、飲用水源等重任,埋深大于500米的地下巖溶水是其主要補給水源。早在1998年,《山西省泉域水資源保護條例》就已明確,泉域重點保護區內禁止打井,重點保護區以外范圍應控制巖溶地下水開采,對取水實行總量控制。

                      記者了解到,霍東礦區與霍泉泉域的重疊區域內共有26家煤礦,除3家未生產、1家未開采巖溶水外,其余22家均存在開采行為。督察發現,6家煤礦在未取得取水許可的情況下,2018年以來非法開采巖溶水超60萬立方米。其中,僅冀中能源邢礦集團下屬的老母坡煤業一家,非法開采量就達25萬立方米。16家已有取水許可的煤礦中,11家存在超采行為,2018年以來超采量近100萬立方米。其中,長治沁新煤礦僅2018年就超采12.5萬立方米,是許可取水量的2.7倍。由于煤礦地下水過度開采,在一定程度上加劇了水質及水位的下降趨勢,對霍泉出水量造成不利影響。

                      對此,督察組將原因歸結于礦區總體規劃不到位,并重點指出國家能源局把關不嚴。“霍東礦區與霍泉泉域重疊區域達360平方公里。2015年,地方上報的礦區總體規劃未提及霍泉泉域保護。當年,國家能源局在批復時沒有提出異議。2016年12月,礦區總體規劃環境影響報告書的審查意見指出這一問題后,國家能源局未跟進指導,有關地方未及時督促落實《山西省泉域水資源保護條例》相關要求。”

                      “此前,中央環保督察更多的是涉及地方及企業,此次則是直接而罕見地將板子打在國家能源局身上,足見規劃問題的嚴重性。”中國煤炭建設協會副理事長兼秘書長徐亮表示,礦區總體規劃是規范煤炭開發秩序的指導性文件,對于保護和合理開采利用資源具有重要意義。“規劃不到位,相當于第一步就出現問題,由此產生的連鎖反應影響最大。”

                      “全國至少1/4的現存礦區壓著生態紅線,沒有主動避讓或者打擦邊球”

                      根據《煤炭礦區總體規劃管理暫行規定》(下稱《規定》),“經批準的礦區總體規劃,是煤炭工業發展規劃、煤礦建設項目開展前期準備工作和辦理核準的基本依據”,其重要性不言而喻。但據多位人士證實,除了此次通報反映的“把關不嚴”問題,礦區規劃還存在一系列環境管理隱患。

                      徐亮稱,煤炭開發易對土壤及植被、地表及地下水、大氣環境等造成影響,進而帶來礦區生態平衡及穩定性問題。在規劃階段明確生態環境修復與治理,直接關系到礦區的發展布局及開發強度,旨在杜絕煤炭開采破壞環境的現象。“雖然目前環保‘帽子’扣得很大,但各地在規劃編制,尤其是在環境管理中,卻存在寬嚴、尺度不一等情況,建設項目環評‘未批先建’不在少數。”

                      另有熟悉情況的人士表示,按照要求,需對煤炭礦區總體規劃開展環評工作,并在規劃審批前,向國家能源局提交環評報告書。然而,規劃審批部門長期未將環評作為審批決策的依據之一。“例如,有的項目直到動工建設時才補做規劃環評,有的項目沒有依法開展規劃環評就批準實施,這都使得環境管理十分被動。”

                      “我們在給礦區規劃做環評時,最大感受就是責任主體的‘三線一單’(即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單)意識淡薄,從規劃一開始就未將生態環保優先真正落到實處。”國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登坦言,“目前,全國至少1/4的現存礦區壓著生態紅線,沒有主動避讓或者打擦邊球。有的煤礦為了滿足開發條件,甚至在規劃階段反過來倒逼地方政府調整紅線。”

                      “無論是主管部門還是礦區責任主體,都沒有將總體規劃作為建設開發的依據”

                      “我們常說規劃先行,但現有《規定》發布已近10年,無論是主管部門還是礦區責任主體,都沒有將總體規劃作為建設開發的依據。實際上,礦區規劃更多作為框架性、方向性指引,既沒有相應的配套政策,也不具備強制執行力。”徐亮進一步稱,盡快完善規劃編制、審批、實施等工作,尤其是補齊環境管理短板,必要且迫切。

                      徐亮稱,以礦區為單位,一般應由1-2個責任主體進行開發。但目前,大部分礦區未能明確開發主體,導致規劃方案缺乏落實主體、難以有效實施。“建議在政策層面,首先明確礦區總體規劃的強制性。一旦確定,必須按照要求逐級上報、備案并明確開發主體的環保責任,開采生產嚴格遵循規劃,主管部門嚴格細化監督。”

                      同時,礦區規劃也需要“分類”。徐亮表示,由于礦區總體規劃項目繁多、內容豐富,不宜全部交由某一個部門進行管理。“例如,在國家能源局牽頭下,可按照專業劃分到不同部門實施監管,讓專業的人做專業的事,各司其職、提升效率,避免粗放管理。”

                      中國礦業大學教授常江也稱,不同煤炭礦區的資源稟賦、自然條件等各有不同,對生態環境的要求及開采影響也存在巨大差異。對此,建議推進分區管理,加強礦區規劃環境管理的差別化指導。“規劃不僅僅是某一個礦區的事情,也不可能按照一套模式執行。根據產業準入、環境承載能力、生態修復要求等現實條件,責任主體、行業主管部門及地方政府應打破條塊、利益分割,共同推進礦區規劃及其環境保護的精細化管理。”

                      上述業內人士還提出,鑒于煤、電、焦、化一體化是今后相當長一段時間內礦區的發展方向,建議考慮編制包括煤炭開發及下游煤電、煤化工等產業發展在內的綜合性規劃,加強規劃銜接,預防長期性、累積性不良環境影響。

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